JNE declaró infundado suspensión contra alcalde de Huaral Victor Bazán

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JNE

Expediente N.° J-2013-01365

HUARAL – LIMA

RECURSO DE APELACIÓN

 

Lima, nueve de enero de dos mil catorce

 

VISTO en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Víctor Hernán Bazán Rodríguez en contra del Acuerdo de Concejo N.° 088-2013-MPH-CM, de fecha 11 de octubre de 2013, por el que se declaró infundado el recurso de reconsideración que formuló en contra del Acuerdo de Concejo N.° 077-2013-MPH-CM, de fecha 9 de agosto de 2013, que, a su vez, declaró fundada la solicitud de suspensión de aquel en el cargo de alcalde de la Municipalidad Provincial de Huaral, departamento de Lima, por la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y oídos los informes orales.

 

ANTECEDENTES

 

Respecto de la solicitud de suspensión

 

Con fecha 3 de julio de 2013, Ladis Álvarez Rojas solicitó al Concejo Provincial de Huaral que le imponga al alcalde Víctor Hernán Bazán Rodríguez la sanción de suspensión en el ejercicio de su cargo por un plazo de treinta días calendarios, conforme al artículo 65 del reglamento interno de concejo municipal (en adelante RIC), por haber incurrido en falta grave tipificada en el artículo 64, literal f, del ya mencionado RIC, puesto que, entre otros puntos, i) no defendió ni cauteló los intereses de la Municipalidad Provincial de Huaral, ii) utilizó indebidamente maquinaria pesada, iii) no ejecutó los acuerdos de concejo municipal, pues no se realizaron las sesiones descentralizadas, iv) no informó mensualmente al concejo sobre el control de la recaudación de los ingresos y egresos ediles durante el año 2013, v) incumplió con la Ley N.° 28874, Ley que regula la Publicidad Estatal, e vi) incumplió con la Ordenanza Municipal N.° 006-2011-MPH, que aprobó el Reglamento para el otorgamiento de Condecoraciones y Distinciones de la Municipalidad Provincial de Huaral (fojas 460 a 472).




Mediante escrito, presentado el 9 de agosto de 2013, Ladis Álvarez Rojas ofreció medios probatorios adicionales, a fin de precisar las fechas en que ocurrieron los hechos que sustentaron su solicitud de suspensión (fojas 192 a 195).

 

Descargos del alcalde

 

Con fecha 8 de agosto de 2013, Víctor Hernán Bazán Rodríguez presentó sus descargos, solicitando que se desestime la solicitud de suspensión sobre la base de los siguientes argumentos: i) el artículo 64 del RIC de la Municipalidad Provincial de Huaral no contempla sanción para las conductas previstas como falta grave, ii) las sanciones señaladas en el artículo 65 del RIC están referidas a actos de indisciplina y no a faltas graves, por lo tanto, no se cumple con los principios de legalidad y tipicidad, iii) no se puede aplicar a las faltas graves, de manera extensiva, las sanciones previstas para los actos de indisciplina, iv) es falso que no cautelara los intereses del municipio, v) es falso que se utilizara maquinaria pesada de forma indebida, vi) el concejo municipal decidió suspender las sesiones descentralizadas, vii) sí informó al concejo sobre los ingresos y egresos de la corporación edil, viii) el incumplimiento de la Ley N.° 28874 no está previsto como causal de suspensión en el artículo 25 de la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM), y ix) la Ordenanza Municipal N.° 006-2011-MPH, que aprobó el Reglamento para el otorgamiento de Condecoraciones y Distinciones de la Municipalidad Provincial de Huaral, no fue publicada conforme prescribe el artículo 44 de la LOM, ya que únicamente se publicó la ordenanza, mas no el texto del referido reglamento, por lo cual este carece de eficacia (fojas 258 a 273).

 

Posición del Concejo Provincial de Huaral

 

En la sesión extraordinaria, de fecha 9 de agosto de 2013, a la cual asistieron once de los doce miembros del Concejo Provincial de Huaral, dicho colegiado acordó suspender, por treinta días calendarios, al alcalde Víctor Hernán Bazán Rodríguez, por ocho votos a favor y tres votos en contra (fojas 173 a 184), formalizándose esta decisión en el Acuerdo de Concejo N.° 077-2013-MPH-CM, de la misma fecha antes mencionada (fojas 166 a 173), el cual fue precisado mediante fe de erratas (fojas 145 a 151).




Sobre el recurso de reconsideración

 

Con fecha 21 de agosto de 2013, Víctor Hernán Bazán Rodríguez interpuso recurso de reconsideración en contra del Acuerdo de Concejo N.° 077-2013-MPH-CM, alegando que i) en el acuerdo impugnado no se indica por cuál de los seis hechos que se le imputan fue suspendido, ii) en la sesión extraordinaria del 9 de agosto de 2013, no se debatieron sus argumentos de defensa, iii) no se produjo un debate adecuado y una motivación razonada para que el concejo adoptara el referido acuerdo, habida cuenta que en este no se mencionaron los fundamentos de la decisión, iv) el artículo 64 del RIC no contempla una consecuencia o sanción ante una falta grave, pues las sanciones previstas en el artículo 65 del mismo cuerpo legal, corresponden a los actos de indisciplina, por lo tanto, no se cumple con los principios de legalidad y tipicidad, y v) en relación a los hechos que se le imputan, reitera los argumentos de su escrito de descargos (fojas 94 a 111).

 

Posición del Concejo Provincial de Huaral sobre el recurso de reconsideración

 

En la sesión extraordinaria, de fecha 11 de octubre de 2013, a la cual asistieron todos los miembros del Concejo Provincial de Huaral, el referido colegiado declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por Víctor Hernán Bazán Rodríguez contra el Acuerdo de Concejo N.° 077-2013-MPH-CM, por ocho votos en contra y cuatro votos a favor (fojas 547 a 554), formalizándose tal decisión en el Acuerdo de Concejo N.° 088-2013-MPH-CM, de la misma fecha (fojas 46 a 49 y vuelta).

 

Sobre el recurso de apelación

 

Con fecha 28 de octubre de 2013, Víctor Hernán Bazán Rodríguez interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo N.° 088-2013-MPH-CM (fojas 49 vuelta), sobre la base de los argumentos de su recurso de reconsideración y de su escrito de descargos (fojas 3 a 30).




CUESTIÓN EN DISCUSIÓN

 

En el presente caso, este Supremo Tribunal Electoral debe determinar:

 

  1. Si el Concejo Provincial de Huaral ha respetado el debido procedimiento en la tramitación de la suspensión del alcalde Víctor Hernán Bazán Rodríguez.

 

  1. De ser ese el caso, se procederá a resolver el fondo de la controversia, es decir, dilucidar si el aludido alcalde incurrió en la causal de suspensión por falta grave, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la LOM.

 

CONSIDERANDOS

 

El debido proceso en los procedimientos de suspensión en sede municipal

 

  1. El debido proceso es un derecho constitucional concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deban aplicarse a todos los casos y procedimientos existentes en el derecho y, por lo tanto, debe ser observado de forma escrupulosa en todo ámbito, ya sea judicial, administrativo o privado, tal como ha resuelto el Tribunal Constitucional en la Sentencia N.° 0858-2001-AA/TC. Al respecto, el artículo IV del Título Preliminar, de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), establece, en su numeral 1.2, como uno de sus principios, el debido procedimiento, que es como se denomina en sede administrativa al debido proceso.

 

  1. Consecuentemente, el debido proceso constituye un derecho continente que comprende una serie de derechos cuyos titulares son los sujetos del procedimiento, así como de deberes por parte de la instancia decisoria, todas ellas tendientes a garantizar la justicia de la decisión, siendo exigible en los procedimientos administrativos de vacancia y de suspensión que residen en los concejos municipales, los cuales están compuestos por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causales señaladas en los artículos 22 o 25 de la LOM, y cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades. Por ello mismo, debe estar revestido de las garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de tipo sancionador (artículo 230 de la LPAG), pues, de constatarse que se ha incurrido en alguna de las causales establecidas, se declarará la vacancia o la suspensión del cargo de alcalde o regidor, a quienes se les retirará (de manera permanente o temporal) la credencial otorgada en su momento como consecuencia del proceso electoral en el que fueron declarados ganadores.

 

  1. Respecto de la tramitación del procedimiento de suspensión, este órgano colegiado ha señalado, en reiterada jurisprudencia, que en dicho procedimiento se aplica, supletoriamente, lo estipulado en el artículo 23 de la LOM, referido al trámite de la vacancia.

 

  1. Implica también, en estos casos, analizar si el RIC ha sido aprobado y publicado conforme a ley y, de igual manera, si satisface debidamente los principios de legalidad y tipicidad en la regulación de las faltas y su respectiva sanción, es decir, el régimen disciplinario de los miembros del concejo provincial.

 

 

 

Análisis del caso concreto

 

Sobre la publicación del RIC y la observancia de los principios de legalidad y tipicidad

 

  1. El artículo 9, numeral 12, de la LOM, señala que corresponde al concejo municipal aprobar por ordenanza el RIC, dado que el artículo 40 del mismo cuerpo legal prescribe que mediante las ordenanzas se aprueba la organización interna, la regulación, administración y materias de competencia de las municipalidades distritales y provinciales. En ese sentido, el artículo 44 de la LOM establece un orden de prelación para la publicidad de las ordenanzas, siendo que el numeral 1 del citado artículo establece que dichas normas se publicarán “en el Diario Oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao”.

 

  1. Por consiguiente, a efectos de que el RIC tenga vigencia y, por ende, sea de obligatorio cumplimiento para los miembros del Concejo Provincial de Huaral, este debió publicarse, conforme a las citadas normas, con antelación a que alguno de tales miembros incurriera en alguna conducta sancionable contenida en el referido RIC, en observancia del principio de legalidad en materia sancionatoria contenido en el artículo 2, numeral 24, literal d, de la Constitución Política del Perú, el cual “impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si esta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si esta no está determinada en la ley”, según indica el Tribunal Constitucional en la Sentencia N.° 00197-2010-PA/TC.

 

  1. Asimismo, es menester verificar que se cumpla con el principio de tipicidad, contenido en el artículo 230, numeral 4, de la LPAG, el cual es precisado en la sentencia antes citada como aquel que “define la conducta que la ley considera como falta”, es decir, en materia administrativa sancionatoria debe enunciarse de manera específica las conductas que son sancionables. A mayor abundamiento, el aludido Tribunal, en la sentencia recaída en el Expediente N.° 2192-2004-AA/TC, señaló que “el subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal” (citado por Morón Urbina, Juan Carlos, en Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Lima, Gaceta Jurídica, novena edición, 2011, p. 709).

 

  1. De fojas 539 a 544 de los presentes autos, corre la copia del RIC aprobado mediante la Ordenanza N.° 016-2005-MPH, de fecha 26 de noviembre de 2005, publicado el 21 de setiembre de 2012 en el Diario Oficial El Peruano, periódico en el cual la Municipalidad Provincial de Huaral debe publicar las normas que emite, conforme prescribe el citado artículo 44, numeral 1, de la LOM.

 

  1. En la solicitud de suspensión, presentada el 3 de julio de 2013 (fojas 460 a 472), se cita textualmente el artículo 64, literal f, del RIC (fojas 462) y se concluye que el alcalde Víctor Hernán Bazán Rodríguez vulneró dicha norma. De una revisión del RIC se verifica que, en efecto, la conducta prescrita como falta grave e imputada al aludido burgomaestre, por la cual fue suspendido en el ejercicio de su cargo, es aquella que estaría contenida en el artículo 64, literal f, del aludido reglamento (fojas 544).

 

  1. De igual modo, debe dilucidarse si los seis hechos que configurarían las faltas graves imputadas al alcalde cuestionado, ocurrieron antes o después de la publicación del RIC, conforme se indica a continuación, sin que ello implique analizar si se configura o no la causal imputada:

 

a)                                                                                                                                                                                                                                                                                   No defender ni cautelar los intereses de la Municipalidad Provincial de Huaral: Ladis Álvarez Rojas manifestó en su solicitud de suspensión que “mediante el Acuerdo de Concejo N.° 08-2012-MPH-CM, el Pleno acordó la exoneración del proceso de selección para la contratación de servicios legales para el asesoramiento de cobranza seguido contra Edelnor, que se encontraba en la Corte Suprema, fijando la retribución económica de S/. 870 000,00” (fojas 461). No obstante, conforme se indica en el Informe N.° 0812-2013-MPH-CAJ, de fecha 7 de agosto de 2013, emitido por el gerente de asesoría jurídica de la Municipalidad Provincial de Huaral, que corre de fojas 285 a 295 (parte pertinente a fojas 289), y en el Informe N.° 077-2013-MPH-PPM, emitido por el procurador público del mencionado municipio (fojas 423 y 424), a través del Acuerdo de Concejo N.° 012-2013-MPH-CM, de fecha 8 de febrero de                 2012, que obra en el portal web del municipio  <http://www.huaral02.munihuaral.gob.pe/documentos/normas/acuerdosconcejo/2012/ac-012-2012.pdf>, y su fe de erratas <http://www.huaral02.munihuaral.gob.pe/documentos/normas/acuerdosconcejo/2012/fe-erratas-ac-012-2012.pdf>, el concejo municipal acordó aprobar la exoneración del procedimiento de contratación de asesores externos por la causal de servicios personalísimos, para la defensa de la corporación edil en el proceso seguido por Edelnor sobre revisión de legalidad de proceso de ejecución coactiva, tramitado ante la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, con Expediente N.° 02548-2011.

 

Dicho acuerdo fue anulado por el Acuerdo de Concejo N.° 026-2013-MPH-CM, de fecha 20 de marzo de 2012, que obra también en el portal web del municipio <http://www.huaral02.munihuaral.gob.pe/documentos/normas/acuerdosconcejo/2012/ac-026-2012.pdf>.

 

Consecuentemente, el acuerdo, en virtud del cual se aprobó la exoneración del procedimiento de selección para la contratación de abogados externos, ocurrió con anterioridad a la publicación del RIC.

 

b)     Utilizar indebidamente maquinaria pesada: Conforme se indica en la solicitud de suspensión (fojas 462) y en la Disposición Fiscal N.° 07, de fecha 8 de agosto de 2012, emitida por la Fiscalía Provincial Penal Corporativa de Huaral (fojas 200), se trata de hechos ocurridos los días 24, 25 y 27 de febrero de 2012, es decir, anteriores a la publicación del RIC.

c)     No ejecutar los acuerdos de concejo municipal, pues no se realizaron las sesiones descentralizadas: Mediante el Acuerdo de Concejo N.° 006-2011-MPH-CM, de fecha 10 de enero de 2011 (fojas 320), el Concejo Provincial de Huaral acordó realizar sesiones descentralizadas, tal como indica el solicitante (fojas 463). Sin embargo, ello fue acordado con anterioridad a la publicación del RIC, siendo irrelevante que con el Acuerdo de Concejo N.° 003-2013-MPH-CM, de fecha 3 de enero de 2013 (fojas 321), el colegiado edil suspendiera dichas sesiones hasta el mes de mayo de aquel año.

 

d)     No informar mensualmente al concejo sobre el control de la recaudación de los ingresos y egresos ediles durante el año 2013: El solicitante manifiesta que el alcalde no efectuó las rendiciones de cuentas de los ingresos y egresos del municipio durante el mencionado año (fojas 464). En ese sentido, se trata de hechos ocurridos con posterioridad a la publicación del RIC.

 

e)     Incumplir con la Ley N.° 28874, Ley que regula la Publicidad Estatal: El burgomaestre habría contravenido dicha norma desde que asumió el cargo en 2012, reiterando tal conducta en 2013, es decir, con posterioridad a la publicación del RIC.

 

f)       Incumplir con la Ordenanza Municipal N.° 006-2011-MPH, que aprobó el Reglamento para el otorgamiento de Condecoraciones y Distinciones de la Municipalidad Provincial de Huaral: Al respecto, mediante Carta N.° 2241-2013-MPH-SG, de fecha 15 de agosto de 2013 (fojas 186 y 187), el secretario general de la Municipalidad Provincial de Huaral, a solicitud de Carlos Yábar Palomino, abogado del burgomaestre, le informó que el reglamento antes mencionado no fue publicado en el Diario Oficial El Peruano, ni en otro diario de circulación local, regional o nacional. Consecuentemente, al no cumplir con el requisito de publicidad previsto en el artículo 44, numeral 1, de la LOM, el aludido reglamento carece de eficacia, y por ende, no puede considerarse su inobservancia como falta grave.

 

  1. De lo expuesto, tenemos que, únicamente dos de los seis hechos que configurarían las faltas graves imputadas al alcalde cuestionado –no informar mensualmente al concejo sobre el control de la recaudación de los ingresos y egresos ediles durante el año 2013, e incumplir con la Ley N.° 28874, Ley que regula la Publicidad Estatal–, ocurrieron con posterioridad al 21 de setiembre de 2013, fecha en la cual el RIC de la Municipalidad Provincial de Huaral fue debidamente publicado en el Diario Oficial El Peruano, conforme prescribe el artículo 44, numeral 1, de la LOM. Es decir, el RIC fue publicado con antelación al acaecimiento de ambos hechos imputados al alcalde Víctor Hernán Bazán Rodríguez, por lo cual, el análisis se hará en función a aquellos.

 

Cabe señalar que uno de los hechos imputados (incumplir con el Reglamento para el otorgamiento de Condecoraciones y Distinciones), no constituye falta grave, conforme se expuso previamente.

 

  1. De esta manera, este Supremo Tribunal Electoral concluye que el RIC de la Municipalidad Provincial de Huaral cumple con el requisito de publicidad de las ordenanzas municipales, indispensable para su vigencia conforme al artículo 44, inciso 5, de la LOM, en concordancia con el artículo 51 de la Constitución Política del Perú, observándose, de esta manera, el principio de legalidad.

 

  1. No obstante, si bien en el artículo 64, literal f, del RIC, se define la conducta considerada como falta grave que se imputa al burgomaestre (“incumplir con los deberes funcionales, atribuciones y obligaciones estipulados en la Ley Orgánica de Municipalidades, normas vigentes y en el presente Reglamento”), se aprecia que se tipifica tal conducta de forma vaga e imprecisa, por lo cual una sanción impuesta sobre la base de disposiciones genéricas, también denominadas tipificaciones vacías o en blanco, “en lugar de definir de manera cierta la conducta sancionable, consideran como tales cualquier violación de la totalidad de una Ley o un Reglamento, son contrarias al principio de tipicidad, pues la vaguedad y generalidad del hecho que se considera ilícito (violación de cualquier norma legal o reglamentaria presente o futura), será en verdad la autoridad administrativa a cargo de la aplicación de la sanción quien tipificará, en cada caso, el hecho sancionable” (Morón Urbina, op. cit. p. 711).

 

  1. En esa medida, las conductas que constituirían las faltas graves imputadas al burgomaestre no pueden subsumirse dentro del supuesto de hecho contenido en el artículo 64, literal f, del RIC, porque, tal como se indicó, dicha norma contiene una tipificación vacía o en blanco que no define, de manera clara y precisa, cuáles son las conductas que constituyen los supuestos de faltas graves. Por consiguiente, aquellas no se pueden tipificar como faltas graves en función al artículo 64, literal f, del RIC.

 

  1. De lo expuesto, tenemos que la sanción de suspensión por treinta días calendarios impuesta al alcalde Víctor Hernán Bazán Rodríguez, mediante el Acuerdo de Concejo N.° 077-2013-MPH-CM, sobre la base del artículo 64, literal f, del RIC de la Municipalidad Provincial de Huaral, carece de sustento legal, debiendo ampararse el recurso de apelación interpuesto por aquel en contra del Acuerdo de Concejo N.° 088-2013-MPH-CM.

 

  1. De igual manera, dado que la sanción de suspensión contra el burgomaestre carece de sustento legal, conforme se señaló en el considerando precedente, corresponde declarar infundado el pedido de suspensión en el cargo contra el aludido burgomaestre, siendo que el mencionado concejo provincial deberá tipificar adecuadamente las conductas previstas como faltas graves en su RIC.

 

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, bajo la Presidencia del magistrado Baldomero Elías Ayvar Carrasco por ausencia del Presidente Titular, en uso de sus atribuciones,

 

RESUELVE

 

Artículo primero.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Víctor Hernán Bazán Rodríguez y, consecuentemente, REVOCAR el Acuerdo de Concejo N.° 088-2013-MPH-CM, por el que se declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso contra del Acuerdo de Concejo N.° 077-2013-MPH-CM que, a su vez, declaró fundada la solicitud de suspensión de aquel en el cargo de alcalde de la Municipalidad Provincial de Huaral, departamento de Lima, por la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y REFORMÁNDOLO, declarar FUNDADO el recurso de reconsideración interpuesto por Víctor Hernán Bazán Rodríguez contra el Acuerdo de Concejo N.° 077-2013-MPH-CM, e INFUNDADA la solicitud de suspensión del citado del burgomaestre, formulada por Ladis Álvarez Rojas

 

Artículo segundo.- EXHORTAR a los miembros del Concejo Provincial de Huaral a que tipifiquen adecuadamente las conductas previstas como faltas graves en su Reglamento Interno de Concejo, observando los criterios expuestos en la presente resolución.

 

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

AYVAR CARRASCO

PEREIRA RIVAROLA

CORNEJO GUERRERO

RODRÍGUEZ VÉLEZ

 

 

Samaniego Monzón

Secretario General

CG/mrft/erl

 

 

21 Comentarios

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